Esitys on valmisteltu oikeusministeriössä. Tammikuussa 2020 valmistui arviomuistio (VN/12734/2019), jossa on johtopäätöksiä yhtäältä Suomessa pakottamalla tai avioliiton esteestä huolimatta solmitun avioliiton purkamiseen ja toisaalta ulkomailla alaikäisenä solmitun avioliiton tunnustamiseen liittyvistä sääntelytarpeista. Arviomuistioon liittyi oikeusministeriössä 14.6.2019 tehty selvitys, jossa kartoitettiin näiden asioiden nykytilaa Suomessa ja muissa Pohjoismaissa, sekä pohdittiin erilaisiin sääntelyvaihtoehtoihin liittyviä näkökohtia.
YK:n kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus (CEDAW) on ratifioitu Suomessa vuonna 1986 (SopS 68/1986). Sen 16 artiklan mukaan sopimusvaltioiden tulee ryhtyä kaikkiin tarvittaviin toimiin sen edistämiseksi, että avioliiton tulee perustua molempien osapuolien vapaaseen tahtoon. Artiklan 2 kohdan mukaan lapsen kihlaaminen ja lapsiavioliitto on katsottava mitättömiksi ja ryhdyttävä kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin, mukaan lukien lainsäädäntötoimet, avioliiton solmimisen vähimmäisiän määräämiseksi ja avioliittojen viralliseen väestörekisteriin kirjaamisen pakolliseksi saattamiseksi.
Esityksessä ehdotettujen säännösten tavoitteena on torjua pakottamalla ja alaikäisenä solmittuja avioliittoja sekä parantaa tällaisen avioliiton solmineiden, haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden asemaa. Esityksen tavoitteena on mahdollistaa pakottamalla solmitun avioliiton purkaminen myös muulla tavoin kuin avioeromenettelyssä. Lisäksi esityksellä täsmennetään ulkomailla alaikäisenä solmitun avioliiton tunnustamista koskevia säännöksiä.
Valmistelun taustalla on Hallitusohjelmassa oleva kirjaus pakkoavioliittojen mitätöinnin mahdollistamisesta osana turvallisen oikeusvaltion kehittämistä ja rikosuhrien aseman parantamista. Myös eduskunta edellytti alaikäisavioliittojen poikkeusluvan poistamista koskevan hallituksen esityksen käsittelyn yhteydessä helmikuussa 2019, että hallitus selvittää mahdollisuudet saada alaikäisenä tai muusta avioliiton esteestä huolimatta taikka pakottamalla solmittu avioliitto päättymään, purkautumaan, kumottua tai mitätöityä muutoin kuin avioerolla sekä sen, millaisia vaikutuksia tällä on muun muassa puolisoiden ja lasten elämään. Lisäksi eduskunta edellytti, että hallitus selvittää ulkomailla alaikäisenä solmitun avioliiton tunnustamista koskevan sääntelyn mahdolliset tarkistustarpeet ja vaikutukset (EV 256/2018 vp–HE 211/2018 vp).
Lainsäädännöllisiä keinoja koskee näissä asioissa se haaste, että alaikäisavioliittojen tunnustamiseen tai tunnustamatta jättämiseen liittyvistä tapauksista ja niiden seurauksista ei ole tarkkaa tietoa. Näin ollen sääntelyn muuttaminen perustuu yleisille oletuksille lainsäädännön vaikutuksista. Kuten ehdotuksen vaikutusarvioinnista ilmenee, alaikäisavioliiton tunnustamista koskevan sääntelyn muuttamistarve ja muutosehdotuksen vaikutukset ovat epäselviä. Tämä lisää riskiä siitä, että ehdotetulla lainmuutoksella on enemmän haitallisia kuin myönteisiä vaikutuksia. Yleinen etu saattaa olla ristiriidassa yksityisen edun kanssa.
Ulkomailla solmittujen avioliittojen tunnustaminen on Norjassakin lähtökohta, jos avioliitto on pätevä sen solmimismaassa (18 a §). Avioliittoa ei kuitenkaan tunnusteta, jos se on oikeusjärjestyksen perusteiden vastainen. Norjan oikeusministeriön antaman ohjeen mukaan ehdottomuusperiaatteen soveltamisessa tulee ottaa huomioon osapuolien ikä avioliiton solmimishetkellä sekä myös muut seikat, kuten se, ovatko osapuolet tasavertaisia ikänsä ja kehitystasonsa puolesta. Mitä vanhempia puolisot ovat ja mitä kauemmin aikaa avioliiton solmimisesta on kulunut, sitä todennäköisemmin avioliiton tunnustaminen ei ole vastoin Norjan oikeusjärjestyksen perusteita. Myös osapuolien yhteisillä lapsilla voi olla merkitystä arvioinnissa. Lisäksi on aina otettava huomioon EIS:n 8 artiklassa turvattu perhe-elämän suoja. Ulkomailla solmittua avioliittoa ei ilman painavaa syytä tunnusteta, jos toisella puolisoista oli vihkimishetkellä liityntä Norjaan ja toinen puolisoista oli alle 18-vuotias.
Avioliiton mitättömyydellä tarkoitetaan avioliittolaissa sitä, että avioliittoa ei katsota syntyneen lainkaan. Kaikki avioliittoon kytketyt oikeusvaikutukset lakkaavat taannehtivasti. Esimerkiksi avioliitosta syntyneet lapset muuttuvat avioliiton ulkopuolella syntyneiksi, jolloin lapsen ja isän välillä ei ole avioliittoon perustuvan isyysolettaman mukaista sukulaisuussuhdetta. Jos isyyttä ei erikseen tunnusteta, lapsilla ei ole perintöoikeutta isänsä jälkeen. Puolisoilla ei ole avioliiton perusteella syntyvää avio-oikeutta puolisoiden yhteiseen omaisuussäästöön, jolloin puolisoiden välistä mahdollista varallisuuden epätasapainoa ei voida liiton päättyessä myöskään kohtuullistaa. Oikeutta saada elatusta puolisolta ei ole. Puolisot eivät myöskään peri toisiaan mitättömän avioliiton perusteella, eikä leskellä ole oikeutta leskeneläkkeeseen.